L’acquisizione gratuita degli abusi edilizi ex art. 31 d.P.R. 380/2001

La confisca amministrativa degli abusi edilizi è in vigore da oltre quarant’anni, ma le sue vere criticità si stanno profilando solamente in questi ultimi tempi.
Prevista originariamente dalla legge Bucalossi del 1977, otto anni più tardi questa misura confiscatoria è confluita nella legge 47/1985, che oggi ricordiamo principalmente perché introdusse il primo condono edilizio, ma che all’epoca segnò anche una riforma davvero epocale dell’urbanistica-edilizia nazionale.

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Nel decennio successivo, la confisca edilizia fu tradotta per ben due volte dinnanzi alla Consulta, che entrambe le volte la ritenne conforme al dettato costituzionale: sia all’art. 42 Cost. (perché non costituisce un’espropriazione per pubblica utilità), sia all’art. 3 Cost. (perché non si applica e non si può applicare al proprietario incolpevole). E con questo doppio placet la confisca è confluita nel testo unico dell’edilizia approvato con d.P.R. 380/2001, laddove oggi la ritroviamo all’art. 31.

 
Nel frattempo, però, nell’ambito del nostro ordinamento ha acquisito crescente importanza la Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, che tutela la proprietà (art. 1, Prot. Add. Conv. EDU) e vieta l’applicazione di sanzioni inique (art. 6 Conv. EDU) o comunque arbitrarie (art. 7 Conv. EDU).

 
Ora, sebbene non risulti che la nostra confisca amministrativa degli abusi edilizi sia mai stata sottoposta all’attenzione della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, quest’ultima si è già occupata in più occasioni di un’altra confisca prevista dal testo unico dell’edilizia e segnatamente della confisca urbanistica penale, ossia della misura acquisitiva disposta dal giudice penale a fronte di una lottizzazione abusiva.

 
È noto, in particolare, il caso Sud Fondi, che ha coinvolto un complesso di fabbricati di enormi dimensioni realizzato sul lungomare di Bari. Tale gruppo di edifici (forse uno degli “ecomostri” più tristemente famosi) è stato successivamente acquisito alla mano pubblica e distrutto dall’autorità comunale, nonostante l’assoluzione degli imputati per assenza di dolo o colpa. Investita della questione, la Corte EDU ha accertato una gravissima violazione della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, successivamente liquidando a favore dei privati (in mancanza di accordo fra le parti) una somma di ben 49 milioni di euro. Né si tratta di un episodio isolato, perché analoghe conclusioni sono state raggiunte, in seguito, anche in altre occasioni: tra tutti merita di essere ricordato soprattutto il caso Varvara, riguardante un vasto complesso immobiliare realizzato a Cassano delle Murge, acquisito alla mano pubblica nonostante la pronuncia di una sentenza di non luogo a procedere e foriero di un’altra severa censura da parte della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo. E nell’estate del 2018 questo orientamento che si va consolidando è stato confermato con l’accoglimento di tre ulteriori ricorsi da parte della Corte di Strasburgo nella sua composizione più autorevole (la Grande Camera).
Ora, la giurisprudenza amministrativa più sensibile ha già riconosciuto che la nostra confisca edilizia è istituto assai vicino alla confisca urbanistica già esaminata dalla Corte EDU, cosicché la giurisprudenza di quest’ultima si può estendere, per analogia, anche alla prima. Se questo è vero, il primo dovere dell’interprete (sia esso un pubblico funzionario, un tecnico, un avvocato o un giudice) è applicare l’istituto in modo conforme alla Convenzione EDU ed alla giurisprudenza della Corte, così da prevenire eventuali condanne a carico dell’Italia, nonché la rimessione dell’istituto alla Consulta per violazione della Convenzione e dell’art. 117 Cost..

 
Eppure, fino ad oggi, la prassi amministrativa e giurisprudenziale si è curata ben poco di allineare l’istituto della confisca alla Convenzione EDU ed alla giurisprudenza di Strasburgo: il nutrito contenzioso amministrativo si risolve spesso nell’applicazione di massime enunciate nel vigore della legge sul primo condono o addirittura della legge Bucalossi, senza curarsi né delle sopravvenute modifiche normative, né tantomeno della più recente giurisprudenza della Corte EDU. Al giorno d’oggi, però, di queste novità della normativa nazionale e soprattutto della giurisprudenza sovranazionale si deve necessariamente conto ed anzi la compatibilità con la Convenzione e con la giurisprudenza della Corte EDU costituisce la chiave di lettura dell’istituto.

 
L’analisi della confisca edilizia deve essere dunque condotta con spirito particolarmente critico, analizzando approfonditamente la casistica giurisprudenziale, ma senza mancare di censurarla laddove imposto dalla Convenzione EDU e dall’applicazione che ne fa la Corte di Strasburgo.

 
Questo vale anzitutto per i presupposti della confisca. Tra essi spicca l’ordinanza di demolizione, che costituisce ad un tempo un provvedimento impugnabile e la comunicazione di avvio del procedimento confiscatorio: ciò dovrebbe riservare una particolare attenzione a questo atto amministrativo di delicatissima importanza, mentre invece la giurisprudenza si ostina spesso ad affermare principi tutt’altro che condivisibili e sicuramente incompatibili con la recente giurisprudenza della Corte EDU.

 
Nell’ambito della fase istruttoria, i principali dubbi di compatibilità con le fonti sovranazionali riguardano le istanze che l’interessato può indirizzare all’autorità procedente e soprattutto la rilevanza di una sua eventuale dichiarazione (e dimostrazione) di non colpevolezza. L’impossibilità di sanzionare il proprietario incolpevole, invero, è stata già attestata nel 1991 dalla nostra Corte costituzionale, ma l’analisi della casistica giurisprudenziale dimostra l’emersione di casi notevolmente problematici, nei quali si rischia di sanzionare il proprietario non colpevole, con grave lesione non solo della Convenzione EDU ma anche della nostra Costituzione.

 
Con riguardo al provvedimento di confisca ed ai relativi effetti, al giorno d’oggi è assai difficile accettare che l’oggetto dell’acquisizione, che la legge impone di identificare direttamente nell’ordinanza di demolizione, secondo certa giurisprudenza possa rimanere vago non solo in quell’ordinanza ma persino nel provvedimento acquisitivo. E questo è solo uno dei punti critici del provvedimento di confisca, che costituisce il momento culminante dell’intero procedimento e che dunque si espone più di ogni altro profilo a fondati dubbi di compatibilità con la Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo e con la giurisprudenza della Corte EDU.

 
Non mancano, infine, numerosi aspetti problematici nell’ambito della fase esecutiva della confisca, ivi inclusi i parametri che devono guidare l’amministrazione nella scelta fra demolire e conservare il bene, nonché la delicata questione del coordinamento fra l’azione repressiva amministrativa e quella penale.

 
Tutte questa criticità sono analizzate, nell’opera dedicata alla confisca edilizia, alla luce della chiave di lettura costituita dalla Convenzione EDU e dalla giurisprudenza della Corte, arricchendo l’analisi con vastissima casistica giurisprudenziale e con un formulario tecnico-operativo illustrativo, ma senza mai perdere di vista l’obiettivo di dare al nostro istituto un’applicazione compatibile con le fonti sovranazionali: soltanto in questo modo è possibile evitare che la Repubblica si esponga a pesanti sanzioni da parte della Corte di Strasburgo e che ciò determini la fine dell’istituto della confisca edilizia, che è nato con le migliori intenzioni e che per decenni ha dato buona prova di sé, ma che oggi è tenuto anch’esso (come ogni istituto del nostro ordinamento) a rimanere costantemente al passo coi tempi.

Marco Antoniol – LA CONFISCA EDILIZIA: L’acquisizione gratuita degli abusi edilizi ex art. 31 d.P.R. 380/2001 – Exeo Edizioni luglio 2018

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